Skipulags- og byggingarráð

Almenn erindi

• 1701018 – Sandskeiðslína 1 (Lyklafellslína 1), framkvæmdaleyfi

  Tekið fyrir erindi dags. 29. desember 2016 frá Guðmundi Inga Ásmundssyni forstjóra Landsnets hf., f.h. félagsins, þar sem sótt er um framkvæmdaleyfi fyrir Sandskeiðslínu 1 (nú Lyklafellslína 1, sjá bókun) 220/400kV háspennulínu. Sótt er um framkvæmdaleyfi á grundvelli 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 6. og 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012, fyrir framkvæmdinni Sandskeiðslína 1, 220/400 kV háspennulína. Framkvæmdin er matsskyld skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og er matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar fyrirliggjandi og meðfylgjandi. Sótt er um framkvæmdina á grundvelli Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013-2025 sem gerir ráð fyrir háspennulínum, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2000. Í aðalskipulagi nágrannasveitarfélaga er einnig gert ráð fyrir framkvæmdinni.
  Meðfylgjandi eru gögn vegna framkvæmdaleyfisumsóknar, sbr. sérstaklega 2. og 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2000. Skýrslan Breytingar á flutningskerfinu við höfuðborgarsvæðið Fyrirhugaðar framkvæmdir 2017-2019 frá febrúar sl. sem er mikilvægur þáttur gagnanna en skýrslan er tekin saman af verkfræðistofunni EFLU f.h. Landsnets. Er vísað til skýrslunnar um frekari skýringar og lýsingar á framkvæmdinni, þ.m.t. 4. kafla hennar þar sem fjallað er um mótvægisaðgerðir og skilyrði sem Skipulagsstofnun telur að setja þurfi við leyfisveitingu framkvæmdarinnar. Lýsingin, þ.m.t. hvernig mætt skuli skilyrðum Skipulagsstofnunar, eru þannig hluti umsóknar Landsnets um framkvæmdaleyfi ásamt viðauka 5.
  http://www.skipulag.is/media/attachments/Umhverfismat/536/Viðauki 5 – Fornminjar.pdf

  Fyrir liggur umsókn Landsnets, dags. 29. desember 2016, um framkvæmdaleyfi á grundvelli 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 6. og 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012, fyrir framkvæmdinni Sandskeiðslína 1, 220/400 kV háspennulína. Nánar tiltekið er um að ræða háspennulínu sem fyrirhugað er að reisa milli tengivirkja við Sandskeið og í Hafnarfirði og nefnd hefur verið Sandskeiðslína 1. Samkvæmt umsókninni er talið nauðsynlegt að ráðast í umrædda framkvæmd og reisa nýja háspennulínu sem annað gæti orkuflutningi til Hafnarfjarðar í stað Hamraneslína 1 og 2, sem teknar verða úr notkun og rifnar niður eftir að Sandskeiðslína 1 hefur verið tekin í notkun.
  Með framkvæmdaleyfisumsókninni bar að fylgja starfsleyfi Heilbrigðiseftirlitsins, sbr. 5. tl. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi, en skipulags- og byggingarráð móttók leyfið þann 14. júní sl. en það er gefið út 9. júní sl. Í starfsleyfinu er vísað til framkvæmdar vegna Lyklafellslínu I, en samkvæmt upplýsingum frá Landsneti er búið að breyta nafni línunnar úr Sandskeiðslínu 1 í Lyklafellslínu 1. Samkvæmt Landsneti er aðeins um nafnbreytingu á verkefninu að ræða, sem gerð er að ósk Mosfellsbæjar, en annað í fyrirhugaðri framkvæmd er óbreytt.
  Skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar telur að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við Aðalskipulag Hafnarfjarðar 2013-2025 og breytingu á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar vegna vatnsverndarmarka sem staðfest var 23. mars sl. Þá er framkvæmdin í samræmi við deiliskipulag Undirhlíða, efnistaka og frágangur sem staðfest var þann 19. apríl sl., en hluti framkvæmdar er innan þess svæðis.
  Gert er ráð fyrir umræddri framkvæmd í Kerfisáætlun Landsnets 2015 – 2024 sem samþykkt var af Orkustofnun 25. apríl 2016. Þá er einnig gert ráð fyrir framkvæmdinni í Kerfisáætlun 2016-2025 sem nú er í stjórnsýslulegri meðferð hjá Orkustofnun.
  Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal sveitastjórn, við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn samkvæmt sama ákvæði taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í þessu sambandi skal tekið fram að álit Skipulagsstofnunar eru lögbundin en ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Þau þurfa skv. lögum nr. 106/2000 að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að sveitarstjórn geti tekið ákvörðun um umsókn um framkvæmdaleyfi samkvæmt 14. gr. skipulagslaga að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum.
  Skipulags- og byggingarráð hefur kynnt sér matsskýrslu framkvæmdar og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar: Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á suðvesturlandi, dags. 17. september 2009. Einnig hefur komið sérstaklega til skoðunar skýrslan Breytingar á flutningskerfinu við höfuðborgarsvæðið Fyrirhugaðar framkvæmdir 2017-2019 frá febrúar 2017.
  Í matsskýrslu er ítarlega fjallað um aðalkost framkvæmdaraðila, þ.e. háspennulínu og tekið fram að þessi kostur hafi verið settur fram í kjölfar samráðs framkvæmdaraðila og viðkomandi sveitarfélaga. Auk þess er í skýrslunni fjallað um aðra þá kosti sem til greina komu samkvæmt endanlegri matsáætlun.
  Umrædd matsskýrsla og álit skipulagsstofnunar hafa meðal annars komið til skoðunar hjá dómstólum og hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (ÚUA). Í úrskurði ÚUA nr. 42/2015, frá 28. mars sl., var felld úr gildi ákvörðun bæjastjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Í forsendum úrskurðarins segir meðal annars, um veitingu sveitarfélagsins á framkvæmdaleyfi á grundvelli fyrirliggjandi matskýrslu og álits Skipulagsstofnunar:
  „Samkvæmt framangreindu hefur Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar Sveitarfélagsins Voga um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2. Með vísan til framangreinds, og þar sem sama matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar lágu til grundvallar ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, sbr. ákvæði 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 13. gr. laga nr. 106/2000, verður að fella hina kærðu ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur úr gildi.“
  Í tilefni af ofangreindum úrskurði ÚUA og tilvísun í dóm Hæstaréttar, vísar skipulags- og byggingarráð til þess að fyrirliggjandi matsskýrsla var sameiginleg fyrir margar framkvæmdir en framkvæmdin sem nú er sótt um leyfi fyrir varðar aðeins hluta þeirra framkvæmda sem lýst er í ofangreindu áliti Skipulagsstofnunar og fyrirliggjandi matsskýrslu. Nánar tiltekið varðar umsóknin nú framkvæmdir innan Hafnarfjarðar vegna háspennulínu sem reist verður milli tengivirkja við Sandskeið og í Hafnarfirði og nefnd hefur verið Sandskeiðslína 1 (nú nefnd Lyklafellslína 1). Einnig skal vísað til þess að í dómi Hæstaréttar nr. 575/2016, sem vísað er til í ofangreindum úrskurði, var til meðferðar mál vegna framkvæmdaleyfis innan Sveitarfélagsins Voga vegna fyrirhugaðrar lagningar háspennulínu á jörðum í einkaeigu, þar sem reyndi á grundvallarréttindi stjórnarskrárinnar um eignarétt einstaklinga. Í þeim málum höfðu landeigendur, allt frá því að undirbúningur framkvæmda hófst, ítrekað andmælt raforkulínu í lofti þar sem lögn línu í jörðu yrði minna íþyngjandi fyrir landeigendurna. Þá lá í málinu ekki fyrir samanburður á jarðstreng við aðra framkvæmdarkosti. Er í forsendum niðurstöðu í dómi Hæstaréttar sérstaklega vísað til framangreindra sjónarmiða.
  Í því máli sem hér um ræðir eru atvik hins vegar með öðrum hætti. Þannig liggur fyrir að sú framkvæmd sem fyrirliggjandi umsókn um framkvæmdarleyfi tekur til, mun að öllu leyti fara fram á landi sem er í eigu Hafnarfjarðarkaupstaðar sjálfs og hefur sveitarfélagið samþykkt skipulag fyrir það svæði sem um ræðir. Er fyrirhuguð framkvæmd í samræmi við gildandi skipulag. Koma því ekki til skoðunar eignaréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Jafnframt liggja gríðarlegir almannahagsmunir til grundvallar því að umrædd framkvæmd fari fram og verði lokið sem fyrst. Þannig liggja núverandi háspennulínur yfir íbúabyggð í Vallarhverfi og valda hljóðmengun og augljósri hættu og óþægindum fyrir íbúa hverfisins. Þá stendur staðsetning línanna í dag í vegi fyrir því að hægt sé að skipuleggja að fullu ný hverfi í sveitarfélaginu, en þau eru fyrirhuguð undir og við línurnar eins og þær eru staðsettar í dag. Eins og fram kemur í umsókn um framkvæmdaleyfið verða núverandi háspennulínur yfir íbúabyggð fjarlægðar og nýjar reistar fjarri íbúabyggð. Þá liggur fyrir skýrsla frá því í febrúar sl. þar sem ítarlega er fjallað um jarðstreng og sá kostur borinn saman við aðra kosti. Samkvæmt framangreindu er ljóst að þau sjónarmið sem uppi eru vegna fyrirliggjandi umsóknar um framkvæmdaleyfi eru gjörólík þeim sem uppi voru vegna útgáfu framkvæmdaleyfis í Sveitarfélaginu Vogum. Telur skipulags- og byggingarráð að ÚUA hafi í raun þurft að leggja eigið mat á atvik þau sem lágu til grundvallar í ofangreindum úrskurði, þ.e. að nefndinni sé ekki unnt að vísa einungis í niðurstöðu Hæstaréttar sem rökstuðning fyrir niðurstöðunni, enda fordæmisgildi dómsins, á öll mál tengd umræddri matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar, alls ekki hafið yfir vafa. Má halda því fram að ÚUA hafi ekki verið stætt að ógilda framkvæmdaleyfi Grindavíkurbæjar á þeim grunni sem gert var án þess að lagt yrði sjálfstætt mat á þau sjónarmið sem til grundavallar lágu í því máli. Hæstiréttur ógilti hvorki umrædda matsskýrslu né álit Skipulagsstofnunar heldur heldur þvert á móti gaf til kynna að unnt væri að bæta úr gallanum, sbr. orðalag í forsendum dómsins: „[ú]r þessum galla á umhverfismatinu hefur ekki verið bætt […].
  Skipulags- og byggingaráð telur að, meðal annars að virtu ofangreindu, að sá annmarki á fyrirliggjandi matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar, sem vísað er til í ofangreindum úrskurði ÚUA, hafi takmarkaða þýðingu við afgreiðslu fyrirliggjandi framkvæmdaleyfisumsóknar. Umsótt framkvæmd varðar háspennulínur í lofti í samræmi við skipulagsáætlanir sem hafa verið umhverfismetnar. Þá skiptir máli að um þá tegund framkvæmda sem umsókn varðar gilda sérlög. Í 9. gr. c. í raforkulögum nr. 65/2003 er meðal annars kveðið á um að sveitarstjórnum beri að tryggja að skipulagsákvarðanir hindri ekki framgang þeirra verkefna sem eru í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Í 9. gr. a. er lagagrundvöllur fyrir kerfisáætlun þar sem gert er ráð fyrir umsóttri framkvæmd. Kerfisáætlun hvílir jafnframt á þingsályktun um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, frá 28. maí 2015. Þýðing annmarka á áliti Skipulagsstofnunar verður að skoða út frá því hvort þeir geti haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins. Slíkt er vandséð þegar bein afleiðing þess er þörf á nýjum skipulagsákvörðunum og þar af leiðandi að sveitarfélag tryggir ekki að skipulagsákvarðanir hindri framgang framkvæmdar á framkvæmdaáætlun Kerfisáætlunar. Við málsmeðferð framkvæmdaleyfisumsóknar eru markmið skipulagslaga grundvöllur að ákvarðanatöku.
  Við málsmeðferð umsóknarinnar hefur á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga verið aflað gagna til að tryggja enn frekar að ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis verði byggð á fullnægjandi grundvelli. Fyrir liggur skýrslan Suðurnesjalína 2 Valkostaskýrsla frá október 2016 sem og skýrslan Breytingar á flutningskerfinu við höfuðborgarsvæðið Fyrirhugaðar framkvæmdir 2017-2019 frá febrúar 2017. Einnig liggur fyrir Áhættumat vegna vatnsverndar fyrir Sandskeiðslínu 1 og tengivirki á Sandskeiði frá febrúar 2017. Auk þess var fjölmörgum gögnum og upplýsingum aflað í tengslum við deiliskipulagsbreytingar í Undirhlíðum og breytingar á aðalskipulagi vegna vatnsverndarmarka sem samþykktar voru bæjarstjórn Hafnarfjarðar í febrúar sl. Hafa öll fyrirliggjandi gögn verið rýnd.
  Fyrirliggjandi gögn lýsa meðal annars umhverfisáhrifum jarðstrengs, yrði sá kostur fyrir valinu vegna umræddrar framkvæmdar. Í skýrslunni Breytingar á flutningskerfinu við höfuðborgarsvæðið er ítarlega fjallað um jarðstrengskostinn og hann borinn saman við aðra kosti sem og að metnar eru mismunandi leiðir sem til greina koma ef lagður yrði jarðstengur. Kemur fram í skýrslunni að talsverður hluti fyrirhugaðrar línuleiðar liggi um eldhraun, sbr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, og lagning jarðstrengs fæli í sér mikið óendurkræft jarðraks á yfirborði hrauna. Í skýrslunni er einnig tekið fram að þó svo að línuslóð liggi um hraunið þá yrði jarðrask vegna nauðsynlegrar strenglagnar margfalt að umfangi miðað við núverandi slóð. Er í skýrslunni bent á að í áliti Skipulagsstofnunar, sem hér liggur til grundvallar, kemur fram að stofnunin telji ljóst að: „lagning jarðstrengja hafi almennt neikvæðari áhrif á jarðmyndanir en lagning loflína“. Þá segir orðrétt í skýrslunni:
  „Einnig fylgir þeirri leið umtalsvert meiri áhætta gagnvart mengun vatnsbóla vegna jarðvegsmengunar og þá vatnsverndar heldur en við byggingu loftlína á sömu leið, sökum umtalsvert meiri vélavinnu við samfelldan gröft alla strengleiðina.“
  Er í skýrslunni að lokum vísað aftur í álit Skipulagsstofnunar þar sem segir: „að þar sem lagning jarðstrengja hefði í för með sé meira rask en lagning loftlína væri hætta á neikvæðum áhrifum á vatnsverndarsvæði og neysluvatn meiri við þær framkvæmdir.“
  Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum virðist lagning jarðstrengs fela í sér meiri óafturkræf umhverfisáhrif umhverfisáhrif á jarðmyndanir en lagning háspennulína sé litið til verndargildis eldhrauna. Sjónræn áhrif jarðstrengs og háspennulína eru mismunandi, þar sem lagning jarðstrengs raskar samfelldara og breiðara svæði en loftlínur eru sýnilegri úr meiri fjarlægð.
  Skipulags- og byggingarráð telur að þrátt fyrir almennan áhuga sveitastjórna á að jarðstrengir verði notaðir við raforkuflutning, að gögn málsins lýsi enn frekar að lagning jarðstrengs á hluta línuleiðar sé ekki vænlegur kostur. Ekki verður séð að í gögnunum skorti á samanburð framkvæmdarkosta.
  Skipulags- og byggingarráð tekur vissulega undir undir þá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar að heildaráhrif framkvæmdarinnar sem sótt er um verði óhjákvæmilega verulega neikvæð þar sem hraun mun raskast á óafturkræfan hátt. Gerð hefur verið grein fyrir umræddri línuleið af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2005-2025 og Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025. Einnig hefur verið fjallað um áhrif fjölgun háspennulína sem áætlaðar eru innan marka vatnsverndarinnar og falla undir lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 í umhverfisskýrslu í tengslum við breytingu sem gerð var á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2011-2013. Hafnarfjarðabær hefur tekið skipulagslegar ákvarðanir um uppbyggingu og þróun nýrra íbúða- og athafnahverfa sem taka mið af umræddri línuleið í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag á hverjum tíma. Í ljósi meðal annars þess og að fyrirhuguð línustæði fylgja þeirri línu sem fyrir er og nýtir að mestu áður gerðan línuveg og fleira sem augljóslega veldur umtalsvert minna raski á landi og umhverfi samanborið við raforku flutning um jarðstreng eru þessar skipulagslegu ákvarðanir teknar. Þá var leiðarval flutningsmannvirkja til umfjöllunar við gerð Svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins 2015-2040 og var skipulagsáætlunin umhverfismetin.
  Ítarleg málsmeðferð á sviði skipulags- og umhverfismála síðastliðinn áratug hefur dregið fram fjölmörg sjónarmið um fyrirkomulag flutningsmannvirkja á raforku vegna framkvæmdarinnar. Má í þessu einnig vísa til þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið í dómum Hæstaréttar og úrskurðum ÚUA vegna tengdra mála. Er það mat skipulags- og byggingarráðs að slíkt hafi styrkt grundvöll málsmeðferðar um framkvæmdaleyfisumsókn, en ekki veikt hann. Fjallað hefur verið um valkosti og útfærslu framkvæmda við umhverfismat áætlana og síðar umhverfismat framkvæmdar með nákvæmari hætti, auk umfjöllunar í gögnum sem aflað hefur verið á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Skipulags- og byggingarráð telur skilyrði til þess að veitt verði framkvæmdaleyfi fyrir umsótta framkvæmd.
  Með vísan til 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga er gætt að því að fylgt sé ákvæðum náttúrverndarlaga. Umsótt framkvæmd hefur verið umhverfismetin og ekki er óvissa um áhrif framkvæmdar. Framkvæmd fer um hraunsvæði sem njóta verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Við málsmeðferð skipulagsákvarðana hefur verið leitað umsagna Umhverfisstofnunar, sbr. 2. mgr. 68. gr. náttúrverndarlaga. Jafnframt var óskað eftir umsögn Minjastofnunar í samræmi við lög um umhverfismat nr. 105/2006.
  Skipulags- og byggingarráð vísar til þess að málsmeðferð samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga varðar framkvæmdaleyfisumsóknir, óháð því hvort mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Umrædd framkvæmd hefur fengið ítarlega málsmeðferð við umhverfismat áætlana og umhverfismat framkvæmdar. Sú vinna hefur að áliti skipulags- og byggingarráðs hvílt á því markmiði að forðast rask á eldhraunum, þó í því ljósi að slíkt rask sé nauðsynlegt vegna markmiða að baki framkvæmd og jarðfræðilegum staðháttum. Það er álit skipulags- og byggingarráðs að sú málsmeðferð sem farið hefur fram við undirbúning framkvæmdarinnar hafi leitt fram það rask á eldhraunum og tengdum jarðmyndunum sem brýn nauðsyn ber til í ljósi markmiða framkvæmdar. Vegna gagna um umhverfisáhrif jarðstrengja er meðal annars vísað lýsingar á óafturkræfum umhverfisáhrifum jarðstrengs í hraunum sem hafa áhrif á skipulega heildarmynd á jarðfræðilegum ferlum og fyrirbærum eldhrauna. Þá lítur skipulags- og byggingarráð einnig sérstaklega til þeirra almannahagsmuna sem uppi eru í málinu, þá sérstaklega hagsmuni íbúa sem eiga heimili nærri núverandi háspennulínum og tengivirki.
  Skipulags- og byggingarráð leggur til að við útgáfu framkvæmdaleyfis verði, auk skilyrða sem getið er í áliti Skipulagsstofnunar og eiga við framkvæmdasvæðið, sett skilyrði sett vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar innan hverfisverndarsvæða, sbr. deiliskipulag Undirhlíða, að leitast skuli við að viðhalda einkennum svæðanna og skal gætt fyllstu varúðar við allar framkvæmdir. Vegna umsagnar Minjastofnunar er auk þess lagt til að við útgáfu framkvæmdaleyfis verð sett skilyrði að ef merki um fornleifar finnast við framkvæmdina, sem áður voru óþekktar, skuli eftirlitsaðili framkvæmda stöðva framkvæmdir og greina Minjastofnun Íslands frá fundinum. Þá eru ítrekuð þau skilyrði sem sett eru fram í fyrirliggjandi starfsleyfi Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis frá 9. júní sl.
  Lagaskilyrði eru til útgáfu umsótts framkvæmdaleyfis, sbr. 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulags- og byggingarráð samþykkir fyrir sitt leyti að gefa út framkvæmdaleyfi í samræmi við fyrirliggjandi umsókn Landsnets dags. 29. desember 2016 og leggur jafnframt til við bæjarstjórn að umsókn Landsnets hf. vegna Sandskeiðslínu 1 (Lyklafellslína 1) verði samþykkt og skipulagsfulltrúa verði falið að gefa út framkvæmdaleyfi í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012.